På denne side går vi mere i dybden med regeringens typevalgsrapport der udkom den 12. maj, og er udarbejdet af Nyt Kampfly Program.
Den findes ved at klikke her og vi referer i det følgende til sidetallene i denne rapport.
Rapportens formål:
Da typevalgsrapporten blev offentliggjort som en del af regeringens indstilling til valget af F-35 som dansk typevalg, spiller rapporten en dobbelt rolle. Den skal både være en upartisk redegørelse for de tre kandidaters evner, så den kan danne grundlag for en politisk beslutning i forsvarsforliget, men den er samtidig en vigtig brik i argumentationen for valget af F-35 som typevalgsindstilling fra regeringen.
Beslutningskriterier
Vi vil i det følgende afsnit sætte fokus på de kriterier som Nyt Kampfly Program har stillet op for de tre kandidater, og hvordan usikkerheder omkring opfyldelsen af disse kriterier bliver behandlet. Vi vælger at fokusere på usikkerheder omkring F-35, da det er dette kampfly regeringen har indstillet.
Kriterierne for typevalg er delt op i fire forhold med underkategorier:
Vi ved dog at Nyt Kampfly Programmets styregruppe består af
Rapporten er altså en:
Vi får således heller ikke indblik i den debat, der eventuelt har været om strategiske eller tekniske spørgsmål der har været i ekspertpanelerne, vi ser blot resultatet. Denne proces kan anskues som et udtryk for det, Latour (2005) kalder klassisk realpolitik, hvor forestillingen er, at politik er isoleret til at foregå i et parlament. Dette ser vi, når det af rapporten fremgår, at der har været foretaget afstemninger blandt panelets deltagere, som har bestemt det indstillede fly. Her giver rapporten indtryk af, at ekspertpanelet nærmest har været et slags kampfly-parlament, hvor medlemmerne på demokratisk vis er nået til enighed og hvor hver har afgivet sin stemme, således at der har været plads til uenigheder. I forlængelse heraf har vi også hæftet os ved den konkrete evalueringsmetode, der har været anvendt i udvælgelsesprocessen, nemlig den såkaldte Delphi metode (Typevalgsrapporten s. 18). Metoden er udviklet i 1967 af virksomheden RAND Corporation, der er et af firmaerne som skal kvalitetssikre processen (s. 19). Delphimetoden indebærer ifølge RAND selv, at stemmeafgivning sker i runder, hvor eksperterne modtager en opsummering af den generelle tendens, hvorefter de så kan afgive stemme påny. Således sikres det, at ekspertgruppen bevæger sig mod en fælles position i det givne spørgsmål (http://www.rand.org/pubs/papers/P3704.html). Således kan eksperterne så at sige bevæge sig i retning af hinanden, informeret af den generelle tendens i stemmeafgivningen. I typevalgsrapporten står der dog ikke andet, end at metoden skal
"styrke kvaliteten af ekspertvurderingerne i en struktureret og dokumenteret proces " (s. 18). Man får således indtrykket at Delphi-metoden gør ekspertviden endnu bedre end den var i forvejen. Vi finder imidlertid at Delphi-metoden med dens bestræbelse på at nå konsensus i panelet bidrager til at lukke for de usikkerheder og uenigheder der måtte have været samtidig med at den strider imod en klassisk parlamentarisk-demokratisk ide om deliberation i et parlament af interesseuafhængige individer, hvor der er plads til divergerende holdninger.
Vi vil i det følgende lave nogle nedslagspunkter i rapporten, hvor der sættes fokus på usikkerheder forbundet med forskellige vurderingsscenarier af de tre kandidater i forhold til de strategiske og økonomiske forhold.
Strategiske forhold
Under de strategiske forhold bliver usikkerhed behandlet via det kampflykontoret kalder for følsomhedsanalyser. Vi vil dog starte med at sætte fokus på framingen af usikkerhed i rapporten:
"At skulle evaluere strategiske forhold over en forventet anvendelsesperiode på 30 år indebærer, at der skal analyseres ud fra en række antagelser, der er forbundet med en betydelig uforudsigelighed. Det forhold, at fremtiden ikke kan forudsiges præcist, gør imidlertid ikke en analyse af strategiske forhold irrelevant, hvis der tages udgangspunkt i kendte og plausible antagelser, og hvis robustheden i disse antagelser efterfølgende testes. " (29)
For det første lægger vi mærke til at usikkerhed bliver beskrevet som uforudsigelighed. Det skaber en forståelse af at der ikke oprigtigt er tale om risici, men blot nogle forhold som man ikke kan forudsige fuldstændig præcist, men som man sagtens kan udtale sig om alligevel.
Vi ser altså at kampflykontoret er bevidst om at der er usikkerheder forbundet med vurderinger af kampflyenes anvendelighed flere årtier ud i fremtiden. Men disse usikkerheder, bliver skudt ud til siden, i det der bliver argumenteret for, at så længe man tager nogle forbehold, så er det muligt at sikre robustheden af de antagelser man gør sig om fremtiden. Kampflykontoret synes at have en tro på deres ekspertise, som går igen i hele rapporten.
" For at teste følsomheden og robustheden af den samlede rangordning er denne rangordning derefter blevet sammenholdt med en række alternative scenarier, der har udfordret grundlæggende antagelser eller forudsætninger i de strategiske analyser. Dermed blev der gennemført en form for strategisk følsomhedsanalyse. " (32)
Bemærk at robustheden sikres gennem 'en form for' analyse, dette synes at være et vagt grundlag at affeje de strategiske usikkerheder med. Måden man tester robustheden af vurderingerne, er ved at opstille 11 scenarier hvor fremtiden ser radikalt anderledes ud end nu. Derefter gentages rangordningen af kampflyene:
Den findes ved at klikke her og vi referer i det følgende til sidetallene i denne rapport.
Rapportens formål:
- "at tilvejebringe det bedst mulige grundlag for en politisk beslutning om typevalg" (s.14)
- "at danne grundlag for at der kan indledes forhandlinger med den valgte kandidat" (s. 14)
Da typevalgsrapporten blev offentliggjort som en del af regeringens indstilling til valget af F-35 som dansk typevalg, spiller rapporten en dobbelt rolle. Den skal både være en upartisk redegørelse for de tre kandidaters evner, så den kan danne grundlag for en politisk beslutning i forsvarsforliget, men den er samtidig en vigtig brik i argumentationen for valget af F-35 som typevalgsindstilling fra regeringen.
Beslutningskriterier
Vi vil i det følgende afsnit sætte fokus på de kriterier som Nyt Kampfly Program har stillet op for de tre kandidater, og hvordan usikkerheder omkring opfyldelsen af disse kriterier bliver behandlet. Vi vælger at fokusere på usikkerheder omkring F-35, da det er dette kampfly regeringen har indstillet.
Kriterierne for typevalg er delt op i fire forhold med underkategorier:
- Strategiske forhold
- Varetagelse af forsvars- og sikkerhedspolitiske mål
- Militære forhold
- Missionseffektivitet
- Fremtidssikring
- Risici
- Økonomiske forhold
- Levetidsomkostninger
- Industrielle forhold
- Mulighed for industrisamarbejde
- Dansk suverænitetshævdelse
- Internationale opgaver
- Støtte til NATO
Vi ved dog at Nyt Kampfly Programmets styregruppe består af
- Forsvarsministeriets departementschef, Forsvarschefen, Forsvarsministeriets koncerndirektør og programdirektøren for Nyt Kampfly Program.
Rapporten er altså en:
- Vurdering af strategiske, militære og industrielle forhold baseret på kvalitative analyser og vurderinger med afsæt i ekspertpaneler
- Vurdering af økonomiske forhold via kvantitativ dynamisk økonomimodel udviklet af Deloitte
Vi får således heller ikke indblik i den debat, der eventuelt har været om strategiske eller tekniske spørgsmål der har været i ekspertpanelerne, vi ser blot resultatet. Denne proces kan anskues som et udtryk for det, Latour (2005) kalder klassisk realpolitik, hvor forestillingen er, at politik er isoleret til at foregå i et parlament. Dette ser vi, når det af rapporten fremgår, at der har været foretaget afstemninger blandt panelets deltagere, som har bestemt det indstillede fly. Her giver rapporten indtryk af, at ekspertpanelet nærmest har været et slags kampfly-parlament, hvor medlemmerne på demokratisk vis er nået til enighed og hvor hver har afgivet sin stemme, således at der har været plads til uenigheder. I forlængelse heraf har vi også hæftet os ved den konkrete evalueringsmetode, der har været anvendt i udvælgelsesprocessen, nemlig den såkaldte Delphi metode (Typevalgsrapporten s. 18). Metoden er udviklet i 1967 af virksomheden RAND Corporation, der er et af firmaerne som skal kvalitetssikre processen (s. 19). Delphimetoden indebærer ifølge RAND selv, at stemmeafgivning sker i runder, hvor eksperterne modtager en opsummering af den generelle tendens, hvorefter de så kan afgive stemme påny. Således sikres det, at ekspertgruppen bevæger sig mod en fælles position i det givne spørgsmål (http://www.rand.org/pubs/papers/P3704.html). Således kan eksperterne så at sige bevæge sig i retning af hinanden, informeret af den generelle tendens i stemmeafgivningen. I typevalgsrapporten står der dog ikke andet, end at metoden skal
"styrke kvaliteten af ekspertvurderingerne i en struktureret og dokumenteret proces " (s. 18). Man får således indtrykket at Delphi-metoden gør ekspertviden endnu bedre end den var i forvejen. Vi finder imidlertid at Delphi-metoden med dens bestræbelse på at nå konsensus i panelet bidrager til at lukke for de usikkerheder og uenigheder der måtte have været samtidig med at den strider imod en klassisk parlamentarisk-demokratisk ide om deliberation i et parlament af interesseuafhængige individer, hvor der er plads til divergerende holdninger.
Vi vil i det følgende lave nogle nedslagspunkter i rapporten, hvor der sættes fokus på usikkerheder forbundet med forskellige vurderingsscenarier af de tre kandidater i forhold til de strategiske og økonomiske forhold.
Strategiske forhold
Under de strategiske forhold bliver usikkerhed behandlet via det kampflykontoret kalder for følsomhedsanalyser. Vi vil dog starte med at sætte fokus på framingen af usikkerhed i rapporten:
"At skulle evaluere strategiske forhold over en forventet anvendelsesperiode på 30 år indebærer, at der skal analyseres ud fra en række antagelser, der er forbundet med en betydelig uforudsigelighed. Det forhold, at fremtiden ikke kan forudsiges præcist, gør imidlertid ikke en analyse af strategiske forhold irrelevant, hvis der tages udgangspunkt i kendte og plausible antagelser, og hvis robustheden i disse antagelser efterfølgende testes. " (29)
For det første lægger vi mærke til at usikkerhed bliver beskrevet som uforudsigelighed. Det skaber en forståelse af at der ikke oprigtigt er tale om risici, men blot nogle forhold som man ikke kan forudsige fuldstændig præcist, men som man sagtens kan udtale sig om alligevel.
Vi ser altså at kampflykontoret er bevidst om at der er usikkerheder forbundet med vurderinger af kampflyenes anvendelighed flere årtier ud i fremtiden. Men disse usikkerheder, bliver skudt ud til siden, i det der bliver argumenteret for, at så længe man tager nogle forbehold, så er det muligt at sikre robustheden af de antagelser man gør sig om fremtiden. Kampflykontoret synes at have en tro på deres ekspertise, som går igen i hele rapporten.
" For at teste følsomheden og robustheden af den samlede rangordning er denne rangordning derefter blevet sammenholdt med en række alternative scenarier, der har udfordret grundlæggende antagelser eller forudsætninger i de strategiske analyser. Dermed blev der gennemført en form for strategisk følsomhedsanalyse. " (32)
Bemærk at robustheden sikres gennem 'en form for' analyse, dette synes at være et vagt grundlag at affeje de strategiske usikkerheder med. Måden man tester robustheden af vurderingerne, er ved at opstille 11 scenarier hvor fremtiden ser radikalt anderledes ud end nu. Derefter gentages rangordningen af kampflyene:
"Den strategiske følsomhedsanalyse har vist, at den samlede rangordning af de tre kandidater er meget robust. Ekspertpanelet har vurderet, at Joint Strike Fighter fortsat ville være rangeret som nummer et uanset hvilket alternativt scenarie, der var tale om, dog således, at EuroFighter og Joint Strike Fighter ville dele rangeringen som nummer et i alternativ scenarie 6 (en større forsvars- og sikkerhedspolitisk rolle til EU)." (46)
Det vi finder interessant ved denne følsomhedsanalyse er forståelsen og bearbejdningen af usikkerheder vedrørende fremtiden. Selv i scenarier hvor USA trækker sig militært fra Europa, eller der opstår en ny kold krig, vil det ikke ændre noget på rangordningen af F-35 som nummer ét i de strategiske forhold. Vi kan ikke udtale os om hvad der mere specifikt sker i disse opstillede scenarier. Men det er tydeligt at der er en forståelse af, at så længe man er bevidst om at tingene kunne se anderledes ud, så kan man tage nogle forbehold, som alligevel ikke ændrer noget markant, og så bliver ekspertisen ikke mere usikker, men derimod mere sikker. I stedet for at anerkende at fremtiden er usikker og at vi ikke kan udtale os om den, så bruges analysen til at begrunde robustheden af F-35 som det rigtige valg for Danmark. |
Vurderingerne peger på at Eurofighterens strategiske fordele er knyttet til graden af Europæisk integration og harmonisering - i tilfælde af at EU's forsvarspolitiske samarbejde bryder sammen finder man at Eurofighteren vil være dårligst af de tre kandidater - styrkes det europæiske samarbejde vil det være lige så godt som F-35. Dette peger på at Eurofighteren er bundet op på EU som en harmoniseringszone, hvilket vi beskriver nærmere på undersiden "Semantisk indholdsanalyse af kontroversen"
Hvis man kigger på de 11 alternativer er der et forhold, der glimrer ved sit fravær: En svækkelse af NATO. Husk på at en del af grundlaget for hele typevalget er at Danmark fortsat skal kunne varetage sine opgaver i NATO. At der på ingen måde sættes spørgsmålstegn ved NATOs status ser vi som et udtryk for at det er den overordnede teknologiske zone som kampflyene skal virke i. Teknologiske zoner øver en vis normativ kraft (Barry 2006:241), hvilket bliver ganske tydeligt her, da NATO på én gang fordrer kampflykøbet og ikke behæftes med usikkerhed om sin fremtid.
Økonomiske forhold
I forbindelse med de økonomiske forhold beskriver rapporten også forskellige usikkerheder. Vi vælger her at slå ned på to. For det første er der usikkerheder angående produktionen af kampflyene, der kan give udslag i priserne som man har forsøgt at bestemme mulige udsving i:
- "Eurofighter: stigning/reduktion på 5 pct.
- Joint Strike Fighter: stigning på 25 pct. / reduktion på 10 pct.
- Super Hornet: stigning/ reduktion på 5 pct.”
Man påpeger i rapporten at F-35 er det billigste fly på baggrund af de priser man har fået oplyst fra producenterne, men samtidig erkender man at denne pris er langt mere usikker for F-35, da den er baseret på produktionsforhold, som endnu ikke er etablerede – disse usikkerheder bliver imidlertid kun italesat momentvis. Citatet viser også en klar fordel ved at købe et ældre fly – usikkerheden om prisen på de to andre flytyper er langt lavere. Men dette tradeoff imellem at købe noget nyt og at købe noget sikkert diskuteres aldrig, da man med robusthedstestene affejer disse usikkerheder som vi så ovenfor. Samme metode bruges i den økonomiske vurdering, hvor man opstiller et følsomhedsscenarie, hvor man antager et andet forventet antal flyvetimer, for at se om det ændrer på rangordningen mellem de tre kandidater:
Dette følsomhedsscenarie får ekstra aktualitet, da både Eurofighter og Boeing, efter rapportens udgivelse, har udtalt at de mener at deres fly kan holde til minimum 8.000 timer, og ikke 6.000, som de danske beregninger bygger på. Der er altså usikkerheder forbundet med de oprindelige tal, hvilket gør følsomhedsscenariet interessant at undersøge nærmere. De endelige tal i dette scenarie ender med at ligge mellem 54,6 mia. kr. for F-35, 56,6 mia. kr. for Eurofighter og 57,7 mia. kr. for Super Hornet. Det er altså maksimalt 3,1 mia. kr. der adskiller kandidaterne her. I de oprindelige beregninger er der usikkerhedsbånd på ca. 10, 20 og 30 mia. kr., for hhv. Eurofighter, F-35 og Super Hornet i de dyreste og billigste scenarier. De 3,1 mia. kr. vi ser her, er altså et meget lille beløb. Men i dette følsomhedsscenarie nævnes usikkerhedsbåndene i beregningerne ikke. Der konkluderes blot at F-35 stadigvæk er det billigste fly. Og på denne baggrund udtales det at robustheden af vurderingerne er meget solide. Usikkerhederne bliver på denne måde vendt fra at være usikkerheder til faktisk at være en kvalitetssikring af vurderingerne.
Følsomhedsanalyserne bliver på denne måde brugt som greb til at påvise robustheden af resultaterne i rapporten - de bliver betragtet som en kvalitetssikring. Men det er vigtigt at være bevidst om at det er et bestemt fokus på usikkerheder der bliver lagt i disse tests. Der bliver taget en håndfuld specifikke usikkerheder og så prøver man at beregne dem kvantitativt. Det betyder dog at en masse usikkerheder som der ikke tages eksplicit hånd om, glemmes. Der opstår således en effekt af at fordi man behandler nogle specifikke usikkerheder, så sikrer man robustheden generelt. Dette er dog en underlig tilnærmelse, da det altid er begrænset hvilke usikkerheder følsomhedsanalyserne kan tage højde for.
Delkonklusion
Hele typevalgsrapporten er bygget op omkring en tillid til ekspertpaneler bestående af ukendte personer fra diverse ministerier, som er nedsat af programstyregruppen.
Vi har analyseret rapporten med det formål at kortlægge hvordan usikkerheder bliver italesat i forbindelse med evalueringen af de fire forhold som rapporten evaluerer kandidaterne ud fra. Vi ser at kampflykontoret gør meget ud af at gøre opmærksom på forskellige usikkerheder, og på denne måde tager forbehold for deres udregninger og vurderinger. Disse usikkerheder bliver dog relativt hurtigt glemt igen, medmindre de kan kvantificeres. Rapporten er altså i høj grad policy-orienteret i dens tilgang til usikkerhed, idet usikkerhed er noget man er opmærksom på, men som ikke påvirker konklusionerne. Man kan regne sig bort fra usikkerheder. Vi har lavet denne analyse med henblik på at åbne op for noget af den lukkethed som vi mener har kendetegnet kampfly valgprocessen i Danmark. Vores forhåbning er at vi ved at sætte fokus på behandlingen af usikkerheder i typevalgsprocessen kan skabe større opmærksomhed i offentligheden omkring de processer der foregår bag lukkede døre, og som ofte får en aura af fakta, og ikke forhandling.
Kig på denne tabel:
I rapportens sammenfatning ses et fuldstændigt entydigt ekspertinformeret udsagn om at F-35 er det bedste valg for Danmark – Det fremstilles som et 'matter-of-fact'. Vores analyser påpeger imidlertid at hver delkonklusion om F-35'erens overlegenhed er behæftet med betragtelige usikkerheder – disse er imidlertid i sidste ende renset bort, så rapporten kan levere en klar anbefaling til folketinget.
Nu har vi behandlet rapporten som et udtryk for en realpolitisk tankegang. Spørgsmålet er, hvad alternativet er? Med vores hjemmesides forsøg på at beskrive kampflyvalget ud fra et begreb om teknologiske zoner forsøger vi også at tænke sagen tingspolitisk og at invitere andre til at gøre det samme. I en tingspolitisk sammenhæng er kampflyparlamentet (eller Nyt Kampfly-kontoret) ikke lukket af fra en omverden bestående af institutioner som NATO, magtfulde lande som USA, amerikanske våbenproducenter, danske våbenproducenter, storpolitiske konflikter om Arktis, Syrien mv. Alle disse elementer må tages med i overvejelserne over valget af kampfly, hvis man vil forstå det tingspolitisk.